L’article intitulé «Dépenses publiques en Algérie/Qui contrôle le
contrôleur financier», paru dans notre édition du 21 décembre 2009, a
fait réagir un lecteur. Est-il lui-même contrôleur financier ? Peu
importe, même s’il a tenu à garder l’anonymat, ce qui est dommage. Il se
pose en défenseur de ce corps de la Fonction publique, corps très peu
connu au demeurant.
Dans une série en 4 parties du «Soir Corruption» sur
les wilayas (les 9, 16, 30 mars et 13 avril 2009) que l’on peut
consulter sur le site Internet du Soir d’Algérie <[وحدهم المديرون لديهم صلاحيات معاينة هذا الرابط]
nous avions déjà traité de la fonction du contrôleur financier, de ses
pouvoirs et de ses dérives, et déjà un autre défenseur anonyme des
contrôleurs financiers nous avait répondu (réponse parue dans l’édition
du 30 mars 2009). Les contrôleurs financiers – fonctionnaires sous
tutelle du ministère des Finances – sont placés dans l’ensemble des
institutions et administrations publiques, centrales et locales. Ils ont
de larges prérogatives et leur pouvoir, notamment en matière de visas
pour le paiement des dépenses publiques (dans l’exécution des marchés
publics par exemple), est énorme, et certains d’entre eux ont tendance à
en abuser, voire à verser dans la corruption. Nous publions ci-dessous
le point de vue que nous avons reçu le 9 janvier dernier. Le débat est
lancé, aux lecteurs de l’alimenter.
Djilali Hadjadj
«Cette modeste contribution est destinée avant tout à apporter un
éclairage émanant de l'un des acteurs auxquels a été consacré l'article
publié dans cet espace le 21 décembre 2009. Vous comprenez sans aucun
doute les motifs d'une telle démarche et cette intrusion dans un débat
récurrent sur le contrôle des dépenses publiques et les effets induits
en matière de gabegie de gestion et de corruption qui se propage à
grande échelle vers tous les secteurs sans exclusive. L’auteur de
l’article a braqué les projecteurs de l'actualité sur un texte, le
décret exécutif n°09-374 du 16 novembre 2009, modifiant et complétant le
décret n°92-414 du 14 novembre 1992 relatif au contrôle préalable des
dépenses engagées dont l'apport m'a paru, toutefois, et à mon sens, très
en deçà des attentes du corps de contrôle concerné, car il entame
gravement l'efficience de celui-ci, déjà très affecté par son peu
d'efficacité dans la forme et dans les modalités de son exécution
d'antan. Néanmoins, le contenu de l'article rapporté par votre
quotidien, s'il est accrocheur par le titre, «Qui contrôle le contrôleur
financier», il ne semble pas apporter tous les éléments nécessaires au
lecteur pour lui permettre d'appréhender la véritable mission des
contrôleurs financiers et leur permettre d'émettre un jugement de valeur
sur l'étendue des attributions et compétences de ce corps, ainsi que
leur mise en œuvre, en énumérant également de manière exhaustive les
contraintes de tous les jours. En effet, dès le départ, vous semblez
donner à travers le titre de l'article une importance à ce corps qu'il
n'a pas et qu'il n'aura jamais, car la transformation «d'un chat en
tigre» demeure une vue de l'esprit, voire une utopie, pour la bonne
raison que dès l'origine son sort était scellé pour être uniquement un
«chat» et rien d'autre qu'un «chat», n'en déplaise à notre
susceptibilité et à notre amour-propre, et une telle évidence sera
corroborée par le contenu ci-dessous développé tout au long de cet
article.
Exclu d'avancement dans la fonction supérieure
D'ailleurs, cette interrogation suggère au lecteur l'idée que ce
responsable dispose d'une «autonomie de décision sans limite», ce qui
est absolument faux. Aussi, une plus grande objectivité dans le
traitement et l'analyse du dossier du contrôle préalable aurait été
mieux comprise par le profane si l'approche avait porté sur un thème
autrement plus judicieux et libellé ainsi qu'il suit : «Qui contrôle le
contrôleur financier». Pour cerner la problématique de la mission de
contrôle dans sa globalité, il convient de procéder à l'analyse du
statut de ce corps, ses missions, et, le cas échéant, les sanctions et
protections prévues par la loi.
. Le statut. Il est une évidence incontestable que le mode de
classification d'un poste de travail constitue le premier élément
contributif pour la valorisation du poste et en cela, il faut rappeler
que le poste de travail de contrôleur financier est classé comme poste
supérieur et non fonction supérieure, même s'il bénéficie de la
rémunération de base attachée à la fonction supérieure. Il est à ce jour
exclu en matière d'avancement dans la fonction supérieure, ne bénéficie
pas de congés spéciaux, ni d'affiliation au Fonds spécial des retraites
(FSR). Enfin, il faut rappeler qu'il est nommé par simple arrêté du
ministre de Finances. De ce fait, la précarité liée au mode de
désignation, le déclassement ou décalage de son rang par rapport à
l'ordonnateur souvent désigné par décret, le placent dans une position
inconfortable pour ne pas dire d'infériorité. Une telle situation
traduit la volonté de certaines sphères du pouvoir à perpétuer cette
caricature de «l'épouvantail» de cet organe pour préserver leur
autonomie pleine et entière en matière de gestion des deniers publics.
Une telle démarche rappelle également l'adage «du pot de fer contre le
pot de terre», et à ce titre, le contrôleur financier serait bien avisé
de se préserver d'un éclatement programmé. Le deuxième aspect relatif
aux missions et prérogatives du contrôleur financier ne semble pas perçu
dans toute sa dimension par l’auteur de l’article, même si les points
soulevés ne sont pas négligeables : il est difficile d'appréhender le
problème sur le plan pratique à l'occasion de l'exercice de ces
prérogatives.
. Les missions du contrôleur financier. D'abord, il faut s'imprégner
de l'idée que les investigations du contrôleur financier portent
généralement sur l'aspect formel. Leur degré d'amplitude peut parfois
être qualifié de superficiel si des injonctions expresses ou verbales
émanent de l'autorité centrale hiérarchique pour donner les directives
de traitement de dossiers sensibles. Donc, cela peut être un contrôle
effectué selon deux niveaux : ordinaire ou exceptionnel. Il porte sur
des actes introduits par des secteurs implantés sur le territoire de la
compétence du contrôleur financier. Ainsi, la compétence territoriale ou
sectorielle connue, le contrôle exercé porte sur la qualité de
l’ordonnateur, l'existence des crédits ou des postes, la conformité des
pièces justificatives de la dépense avec le montant engagé, l'exacte
imputation, etc.
Le passer-outre de l'ordonnateur
Nous ne rajoutons pas la conformité aux lois et règlements en
vigueur, car celle-ci demeure à mon avis assez versatile du fait que
l'interprétation des textes est susceptible d'un passer-outre de la part
de l'ordonnateur. Il est également superflu de rappeler qu'en matière de
gestion, l'opportunité de la dépense est prépondérante, et à ce titre,
l'ordonnateur en est le seul dépositaire. La faculté de faire un bon ou
un mauvais emploi des deniers publics appartient en exclusivité à
l'ordonnateur. Donc, même si des cas d'évidence avérée de dilapidation
de deniers publics dans des projets les plus saugrenus sont présentés,
ils doivent être entérinés. Ce muselage de l'organe de contrôle est
destiné parait-il à empêcher les blocages et les retards souvent
constatés dans l'exécution des différents plans de développement, même
si d'un autre côté, il est prescrit au contrôleur financier de traiter,
d'examiner et de statuer sur un dossier dans le délai impératif de 10
jours.
. Les limites prescrites au contrôle financier. Ces limites sont
vulgarisées par la restriction du champ d'application ou des modalités
d'exercice de ce contrôle : exemption du contrôle de certaines
institutions publiques ; institution d'un contrôle approprié au moyen de
la procédure des engagements provisionnels ; mise en place d'un contrôle
a posteriori au niveau de certaines institutions, et instauration d'un
visa global imposable au contrôleur financier en matière de marchés
publics. Ces restrictions dans la mise en œuvre de la formalité du
contrôle rétrécissent davantage le champ d'intervention de celui-ci et
sont accompagnées par ailleurs des mesures suivantes qui vident de son
sens cette formalité : réduction des délais d'examen et de vérification
des dossiers qui passent de 30 jours dans le passé lointain, à 20 jours
dans le passé récent, puis à 10 jours à la faveur du dernier décret,
sans tenir compte des cas de complexité de certains dossiers ; recours
au passer-outre par l'ordonnateur en cas de rejet définitif ; réforme ou
révision par la tutelle du rejet définitif prononcé par le contrôleur
financier si celui-ci s'avère infondé ; la prorogation fréquente des
délais de clôture des visas officialisée par le nouveau texte va mettre
à rude épreuve la durée de l'exercice budgétaire préconisée par la loi ;
le retrait de la possibilité de transmission des dossiers qui ont fait
l'objet de passer-outre aux institutions spécialisées — Cour des comptes
ou justice —, par le contrôleur financier. Une telle décision dénote
l'infantilisme observé à l'égard d'un organe de contrôle imbu soi-disant
de responsabilité et de pouvoir exorbitants.
Prendre comme bouclier la loi, la tutelle ou le wali ?
Sanctions du contrôleur financier. Tenir compte de tous ces
éléments renseigne clairement sur la volonté affichée par les pouvoirs
publics de limiter outrancièrement les prérogatives de cet organe de
contrôle et de l'empêcher ainsi d'exercer convenablement sa mission. En
outre, il est utile de rappeler les sanctions préconisées à l'endroit du
contrôleur financier par l'article 88 de l'ordonnance n° 95 - 20 du 17
juillet 1995 relative à la Cour des comptes, parmi lesquelles on peut
citer entre autres : visas intervenus en infraction des lois et
règlements en vigueur, et en même temps les rejets non fondés. Il est
donc astreint à observer ce jeu d'équilibrisme tout au long de
l'exercice budgétaire sans préjudice des autres contraintes liées à la
gestion des ressources humaines dont il a la charge. De plus, il ne faut
pas omettre d'insister sur la multiplicité et la diversité des secteurs
dont il assure la couverture en matière de contrôle. La dissémination de
toutes ces formalités tout au long de l'itinéraire emprunté par les
dépenses publiques interpelle le contrôleur financier à résoudre cette
énigme très proche de la quadrature du cercle. De telles intentions ne
peuvent que contraindre celui-ci à l'immobilisme puisqu'il est maintenu
en constante déstabilisation. Ce climat spécieux lui suggère l'adoption
d'une attitude défensive pour ne pas engager sa responsabilité puisque
la maîtrise d'un dossier n'est atteinte que par une démarche adéquate
appropriée permettant d'éviter tous les écueils. L'exercice d'un
contrôle serein et apaisé susceptible de permettre in fine l'obtention
de résultats fiables n'est pas privilégié par le système en place aux
antipodes de tels objectifs. Par ailleurs, l'instinct de survie dicte à
ce dernier l'option vers le choix le plus judicieux pour assurer sa
propre protection, et à ce titre, il se trouve devant un drame cornélien
où il hésitera longtemps avant de s'aligner et prendre comme bouclier la
loi, la tutelle ou le wali. La majeure partie de ce corps préfère,
parait-il, faire allégeance au wali pour la bonne raison qu'il peut
régler les problèmes du service et qu’il représente le ministre des
Finances au niveau local. Cette allégeance réelle ou supposée ne manque
pas de laisser planer le doute sur la crédibilité de ce corps à l'instar
des autres responsables locaux d'ailleurs soumis aux contraintes propres
à leurs secteurs respectifs.
Déliquescence observée dans la quasi-totalité des services publics
Quant à l'intégrité de ce corps en matière de corruption, il est
nécessaire de rappeler que l'immunisation contre ce fléau ne parait pas
à l'ordre du jour des responsables politiques, puisque les conditions
propices pour sa prolifération sont véhiculées par une neutralisation
généralisée des organes de contrôle. La déliquescence observée dans la
quasi-totalité des services publics reste le vecteur le plus important
pour répandre ce fléau dans les rouages de l'Etat jusqu'ici épargnés.
S'agissant de l’incompétence, il est utile de rappeler qu'à ce niveau de
nomination la compétence ne peut être considérée comme un critère
déterminant dans le choix du responsable tous secteurs confondus.
D'autres critères abstraits difficiles à appréhender, eu égard à leur
origine intra et extra muros, participent à mon avis de façon
essentielle à la fixation du profil idoine pour le choix des candidats à
ces postes supérieurs. En conclusion, il est nécessaire de rappeler par
honnêteté morale qu'une large majorité de ce corps est constituée par
des cadres honnêtes intègres et compétents, et c'est cette majorité
imbue de hautes valeurs morales qui résiste stoïquement au déclin
programmé de cette institution pour toutes les raisons citées plus haut.
L'adoption de cette attitude n'est qu'une tentative désespérée pour
pouvoir échapper à l'image éculée de ce corps dont on dit «qu'il sert de
paravent, sinon de bouc émissaire, à toutes les turpitudes humaines».
A. B., un lecteur du Soir d’Algérie
